fbpx

К.С. Тетерятников о путях финасирования муниципалитетов

26.09.2018 Нет комментариев

Совет по признанию компетенций Международной академии менеджмента присвоил академику МАМ К.С. Тетерятникову степень доктора экономики и менеджмента. Соискателем степени был представлен доклад на тему финансового обеспечения пространственного развития, в котором значительное внимание уделено моделям финансирования и самофинансирования муниципалитетов за рубежом и возможностям их применения в российской действительности. Редакция сайта обратилась к К.С. Тетерятникову с вопросами по проблематике проводимых им исследований

В России существует  довольно развитая и стройная бюджетная система. Её краеугольными основами являются федерализм и обеспечение обязательств всех уровней власти и управления финансовыми ресурсами. Кажется, что при соблюдении этих принципов обеспеченность финансами программ регионального развития и муниципалитетов  лишь вопрос исполнения органами власти и управления своих полномочий. Почему проблемы недофинансирования программ развития территорий и финансового обеспечения местного самоуправления вновь становится остро актуальной?

Из-за торможения отечественной экономики и разбалансировки бюджетов российским регионам и муниципалитетам стало намного труднее реализовывать свои программы развития. Сокращая расходы на развитие и беря займы не на инвестиции, а на текущие расходы, российские региональные и местные власти попадают в замкнутый долговой круг. Бюджетные кредиты так и не смогли заместить весь коммерческий долг регио­нов (хотя Татарстану и Краснодарскому краю они уже были продлены на 20 лет под фактически нулевой процент). В свою очередь, многие муниципалитеты просто не располагают какими-либо существенными источниками собственных доходов за счет налоговых поступлений и полностью зависят от финансовой помощи региональных администраций, а те — от поступлений корпоративного налога на прибыль, которые резко со­кратились в 2014-2017гг., и от бюджетных трансфертов, размер которых непредсказуем, как и вся бюджетная политика федерального центра.

Различные федеральные налоговые льготы типа платежей по налогу на землю значительно сокращают поступления в местные бюджеты. Еще в 2011г. многие муниципальные бюджеты лишились поступлений от транспортного налога из-за необходимости создания дорожных фондов. Предложение оставлять в бюджетах муниципалитетов налоги на прибыль субъектов малого бизнеса не дало эффекта в силу слишком небольшой доли малого бизнеса в экономике.

Но федеральные власти постепенно все же передают регионам и муниципалитетам все больше полномочий, а вместе с полномочиями растут и их финансовые обязательства, но денег не становится больше. Результат – отсутствие развития. Ситуация усугубляется изношенно­стью инфраструктуры ЖКХ, которая требует постоянных расходов из местных бюджетов. Замедление темпов роста эко­номики страны усугубляет ситуацию.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ местные бюджеты формируются за счет собственных доходов и доходов за счет отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов. Однако крайняя ограничен­ность источников доходов не позволяет эффективно развивать муниципальную инфраструктуру, наличие которой во многом определяет качество жизни населения.

 

Является ли проблема бюджетного дисбаланса, который порождает хронические дефициты финансирования региональных программ и муниципалитетов, специфическими для России?

Для начала обратимся к опыту США. Система местного самоуправления в США, в отличие от России, децентрализованная. Поэтому муниципалитеты обладают определенной независимостью от центрального правительства и правительств штатов. Та же полиция делится на федераль­ную, региональную (штата) и муниципальную. Стратегия территориального развития на федеральном уровне отсутствует, из 50 штатов и округа Колумбия стратегию развития имеют лишь 12 штатов, однако практически все крупные города, особенно агломерации (metropolitan areas или просто metros), имеют, как правило, 5-летние планы развития.

В США насчитывается всего 486 муниципалитетов, относящихся к категории городских поселений с населением свыше 50 тыс. человек (urbanized areas), в которых, по состоянию на начало 2018 г., проживало 82% населения США. Налоговые поступления городских жителей в значительной степени формируют соответствующие городские бюджеты. Поэтому субвенции федерального правительства (government transfers), поступающие в рамках федеральных целевых программ, нередко имеют важное значение для экономического развития муниципалитетов, находящихся не в город­ской (urban area), а в сельской местности (rural area).

Правовой основой федеральной помощи напрямую муниципалитетам, минуя региональный уровень, является раздел 8 статьи 1 Конституции США, предусматривающий право федеральных властей на расходование денег в целях поддержания всеобщего национального благосостояния. Предоставление субвенций органам муниципального управления обычно связано с выполнением определенной целевой программы развития.

Но муниципалитетам США приходится рассчитывать прежде всего на поступления от местных налогов. Кризис и здесь внес свои коррективы. Муниципалитеты даже в наиболее экономически преуспевающем штате Калифорния, где расположены производственные площадки крупнейших ИТ-компаний, таких, например, как Apple, IBM, Oracle и пр., и потому именуемом Золотым (the Golden State), в период с 2007 г. испытывали трудности с наполнением местных бюджетов. Три города были вынуждены объявить себя банкротами. Да и сам штат Калифорния, возглавляемый в то время известным ки­ноактером Арнольдом Шварценеггером, в 2008 г. едва не стал банкротом.

Негативное влияние на многие города с развитой промышленностью оказала деиндустриализация. Автоматизация, роботизация производства, а также вывод многих производственных активов в страны третьего мира с целью снижения производственных издержек привели к тому, что муниципалитеты, сильно зависящие от градообразующих предприятий (в России мы их называем моногорода – на них приходится почти треть всех городов нашей страны), потеряли свой главный источник дохода. Жители стали уезжать из родных городов в другие места. Так, например, в Питтсбурге (бывшей стальной столице США) доля занятых в промышленности упала с 60% до 8,5%. Детройт, Кливленд, Филадельфия, Ньюкасл, Балтимор, Мемфис и другие традиционные лидеры американской экономики «потеряли» от 50% до 80% жителей, занятых в промышленности, и сформировали так называемый «ржавый пояс» (Rust Belt) городов-призраков, поскольку остановленные производственные линии очень быстро покрылись ржавчиной, а покинутые людьми промышленные и жилые зоны создают сюрреалистический пейзаж территорий после взрыва ядерной бомбы.

Столь быстрая и огромная по масштабам утрата рабочих мест и резкое сокращение налогооблагаемой базы поставила многие муниципалитеты на грань банкротства. Пример: Детройт. Именно здесь в 1914 г. Генри Форд запустил свою первую сборочную линию по производству автомобилей. Тройка автомобильных гигантов (Ford, General Motors, Chrysler) многие годы обеспечивало городу процветание.

В 1980-е годы в поисках более дешевой рабочей силы General Motors стал перемещать свои заводы в Мексику, его примеру последовали и коллеги по автомобильному бизнесу. В результате многие жители Детройта потеряли работу и стали покидать город. В начале 1970-х годов в городе проживало свыше двух млн. человек, то в настоящее время всего около 700 тыс. В 2008 г. он был признан самым неблагополучным городом Америки по всем основным показателям: уровню преступности, безработице, уроню грамотности населения и экологии, превратившись в nonliviable city (город, непригодный для проживания), а ведь в начале 1920-х годов одним из лозунгов города Детройта был: «It’s the place worth living” («Это место, где стоит прожить жизнь»). В декабре 2013 г. Детройт с накопленным за многие годы муниципальным долгом в 18,5 млрд. долл. США (половина из них — долги по выплате пенсий и по медстраховкам) был официально признан судом банкротом.

Какими бы ни были показатели собираемости местных налогов, они никогда не смогут полностью покрыть потребности муниципалитетов, тем более в пространственном развитии.

 

И как же Соединенные Штаты решают эту проблему? Какие инструменты для этого используют?

По состоянию на начало 2018 г., муниципальный долг в США составлял 4,5 трлн долл. США из 19,5 трлн долл. США общего долга. Муниципальные облигации (municipal bonds или просто munis для краткости) являются очень распространенным в Америке способом привлечения муниципалитетами необходимого финансирования. Этот вид ценных бумаг, как правило, увязан с налоговыми обязательствами как юридических, так и физических лиц, являющихся держателями этих облигаций.

Особую роль они сыграли в посткризисный период (2009-2010 гг.), когда в соответствии с законом США от 17.02.2009 «О восстановлении и реинвестировании американской экономики» (American Recovery and Reinvestment Act) были выпущены так называемые БАБсы (Build America Bonds — облигации возрождения Америки — или сокращенно BABs). BABs представляли собой ценные бумаги с фиксированным и, следует отметить, очень скромным доходом. Так, например, по 10-летним облигациям он составлял всего лишь 31 базовый пункт (базовый пункт — одна сотая процента) в год (basis point, сокращенно обозначаемый bp, а среди экспертов — «bips» во множественном числе или «а beep» в единственном), а по 3-летним — 110 базовых пунктов. Облигации выпускались двух видов: Tax Credit BABs (облигации, по которым предусмотрены федеральные субсидии в виде налогового вычета, возвращаемого непосредственно держателям облигаций) и Direct Payment BABs (облигации, по которым предусмотрены федеральные субсидии эмитенту в размере 35% от суммы платежей по выплате процентов). До окончания срока действия программы 31 декабря 2010 г. было выпущено муниципальных облигаций на сумму 181 млрд долл. США.

На смену BABs в 2013 г. пришла программа America Fast Forward (AFF) Bonds, предназначенная обеспечить недорогое финансирование для реализации региональных (на уровне штатов) и муниципальных ин­фраструктурных проектов. Цель программы объемом 53,592 млрд долл. США, рассчитанной на 10 лет, заключалась в выпуске привлекательных для потенциальных инвесторов налогооблагаемых ценных бумаг, обеспеченных государством. Причем администрация Б. Обамы исходила из того, что налоги на доход по облигациям (28%) позволят полностью покрыть расходы на их выпуск и размещение, т.е. программа будет самоокупаемой (revenue neutral).

Предполагалось, что облигации AFF, основанные на позитивном опыте BABs, позволят привлечь в первую очередь государственные пенсионные фонды и ино­странных инвесторов. Однако эксперты из числа республиканцев обратили внимание, что иностранные приобретатели облигаций AFF вряд ли станут инициативно выплачивать соответствующие налоги на получаемый по ценным бумагам доход, поэтому расходы понесут опять же американские налогоплательщики. Начало выпуска AFF было отложено, но всё же эти облигации стали важной составной частью программы Б. Обамы на 2014 год Strengthening the Economy for Cities and Metropolitan Areas (Укрепление экономического положения городов и агломераций).

Пока же наиболее распространенными инструментами привлечения капитала для реализации муниципальных программ развития в США являются традиционные муниципальные облигации следующих двух видов: облигации с общими обязательствами (general obligation (GO) bonds) и доходные облигации (revenue bonds). Первый тип облигаций имеет высшую степень надежности, так как выполнение обязательств гарантируют органы власти штата или муниципали­тета, имеющие право предоставлять юридическим и физическим лицам существенные налоговые льготы, вплоть до полного освобождения от уплаты региональных и местных налогов.

Доходные же облигации несколько более рискованный актив, поскольку обеспечены доходами от конкретного инвестиционного проекта, например стадиона или кинотеатра, аэропорта, платной дороги и пр., которые не всегда можно точно просчитать. Наибольшим доверием у инвесторов пользуются проекты муниципальных компаний ЖКХ, так как именно они имеют постоянный источник доходов. Подвидом доходных являются обли­гации промышленного развития (industrial development bonds, IDBs). Этот вид ценных бумаг является наиболее рискованным, так как распространяется на проекты, связанные с новыми технологиями (альтернативная энергетика, очистительные сооружения и т.д.), использование которых далеко не всегда влечет за собой материальную выгоду.

Муниципальные облигации популярны среди американцев, так как несмотря на свою относительно небольшую доходность имеют два важнейших преиму­щества. Во-первых, по сравнению с другими ценными бумагами с фиксированным доходом (fixed-income securities) вероятность дефолта по ним крайне низка (даже проекты, финансируемые за счет облигаций промышленного развития, поскольку они реализуются на глазах у жителей соответствующего муниципалитета и под их гражданским контролем). А во-вторых, и что самое главное многие муниципалитеты предо­ставляют физическим лицам — владельцам таких облигаций существенные налоговые льготы (tax exemption on individuals) от каникул и налоговых вычетов до полного освобождения от уплаты. Поэтому из общей суммы в 4,5 трлн долл. США, приходящейся на долговой муниципальный рынок, 75% можно отнести к домохозяйствам и физическим лицам, владеющим облигациями как напрямую, так и косвенно через различные паевые инвестиционные фонды (mutual funds).

Муниципальные облигации, привязанные к налого­вым обязательствам, являются весьма ликвидными цен­ными бумагами, имеющими большой оборот на долго­вом рынке США. Поэтому профессиональные участники рынка ценных бумаг нередко совершают покупку-прода­жу одних и тех же облигаций по нескольку раз в неделю, получая от этого немалую прибыль.

 

Был ли в России аналогичный опыт?

В России эмиссия государственных и муниципальных заимствований в соответствии с Федеральным законом «Об особенностях эмиссии и обраще­ния государственных и муниципальных ценных бумаг» (ст. 7) допускается только в случае принятия Российской Федерацией или ее субъектом закона (органом местного самоуправления — решения) о бюджете соответствую­щего уровня, где в обязательном порядке утверждаются:

а)    предельный размер соответствующего государ­ственного (муниципального) долга;

б)    предельный объем заемных средств, направляемых в течение текущего финансового года на финансирование бюджетного дефицита или программ развития субъекта РФ или муниципального образования.

При этом предельный объем заемных средств для субъекта РФ не должен превышать 30% объема его собственных доходов на текущий год, без учета финансовой помощи из федерального бюджета и заемных средств, привлеченных в том же году. Для муниципальных образований соответствующий объем заемных средств не может превышать 15% объема его доходов. Муниципальные ценные бумаги не имеют статуса государственных, но их выпуски регистрируются в Министерстве финансов РФ. В силу особенностей российского налогового законодательства, сложности процедуры выпуска и регистрации ценных бумаг, а также практически полной невозможности для муниципалитетов рассчитать с ка­кой-либо степенью достоверности ожидаемый объем их доходов финансирование программ развития муниципалитетов с помощью муниципальных ценных бумаг широ­кого распространения в России не получило.

 

В руках регионов и муниципалитетов все же, очевидно, есть актив – региональные и местные налоги. Каковы возможности для консолидации этого актива?

Уместно обратиться к опыту Канады. В Канаде широкое распространение получили схемы постепенного аккумулирования налогов для осуществления муниципальных капиталовложений в развитие муниципальной инфраструктуры ЖКХ и временного увеличения размеров налоговых отчислений для реализации конкретного проекта.

Приведем пример конкретного налогового уведомления жителя г. Монреаль (Квебек, Канада). Канада обладает крупнейшими в мире запасами пресной воды, это считается общим достоянием народа, поэтому потре­бление воды жителями городов не ограничено. Однако с владельцев жилых помещений взимается муниципальный налог для финансирования операционных расходов и инвестиций в городскую систему водоснабжения. Размер этого и иных муниципальных налогов, подлежащих к оплате, зависит от общей оценки стоимости жилья, рыночная стоимость которого может меняться от года к году. В данном случае она растет с учетом места расположения в центре города, однако иногда она может и уменьшаться с учетом амортизации здания.

 

Имеется ли опыт привлечения инвестиций под будущие доходы бюджетов соответствующих уровней?

Да, конечно. Схема отложенных налоговых платежей (Tax Increment Financing, TIF) как способ финансирования инфраструктурных проектов получила определенное распространение в США, Канаде, Великобритании и Индии. TIF предусматривает финансирование создания (модернизации) инфраструктуры в счет планируемого увеличения будущих налоговых поступлений в результате улучшения ограниченной территории. Вместе с тем в силу наличия серьезных финансовых рисков, связанных с будущими доходами, необходимости первичных капиталовложений, предоставляемых, как правило, не местными, а федеральными или региональными властями при существующей децентрализации системы финансирования и различных правовых и налоговых режимов, а также длительности проектов (15-20 лет), механизм TIF так и не получил широкого распространения в мире.

В России в последние годы данная схема вызывала определенный интерес. Так, например, в 2016 году коллектив авторов, представлявших ВЭБ (Федеральный центр проектного финансирования) и Научно-исследовательский финансовый институт, провели глубокий анализ возможностей использования TIF в Российской Федерации. На основе сравнения американской и российской систем налогообложения ими был сделан вывод о том, что, несмотря на существенные отличия двух налоговых систем и идеологических подходов, зарубежный положительный опыт применения механизма реализации TIF вполне может использоваться в российской практике в определенном адаптированном виде уже сегодня.

Однако, учитывая современное состояние бюджетов (федерального, регионального и местного), высокую степень централизации российской системы налогообложения, административно-плановый подход к реализации полномочий органов местного самоуправления, отсутствие стимулов для развития рыночных отношений на муниципальном и микрорайоном уровнях, непредсказуемость инфляционных ожиданий, данный вывод российских ученых представляется необоснованным.

 

В 90-е годы в России состоялась массовая приватизация. Очевидно, что многие объекты инфраструктуры местного хозяйства стали частными. В печати можно встретить жалобы на то, что некоторые местные проблемы могли бы решаться более эффективно, если бы объекты региональной и муниципальной инфраструктуры не «ушли» бы частникам в «лихие 90-е». Как обстоит дело с исправлением просчетов и ошибок за рубежом?

Я бы не сводил бы к исправлению ошибок прошлого возможности так называемой ремунипализации обратного выкупа муниципалитетами у частных собственников приватизированных ранее активов городского ЖКХ, разрыва концессионных договоров с компенсацией реально понесенных частными инвесторами расходов для последующей передачи этих активов муниципальным предприятиям. Ранее во многих странах мира, в том числе и в России, считалось, что в условиях рыночной экономики частные собственники способны наиболее эффективно организовать процесс обслуживания населения в сфере ЖКХ.

Однако естественное для предпринимателей стремление получить максимально возможную выгоду с минимальными собственными затратами привело, в частности, к сокращению гарантированных объемов поставок необходимых для ЖКХ ресурсов, недостаточным объемам инвестиций в городскую инфраструктуру, необоснованному росту тарифов и операционных расходов, отсутствию прозрачности ценообразования, сокращению рабочих мест и жалобам со стороны населения. В этих условиях муниципалитетам и региональным властям легче координировать выполнение программ территориального развития с муниципальными, а не частными предприятиями. Муниципалитеты стремятся контролировать сети ЖКХ, предоставляя их на конкурсной основе любым поставщикам ресурсов частным или муниципальным, конкурирующим за потребителей. Один из способов ремуниципализации выкуп налоговых обязательств соответствующих компаний ЖКХ в обмен на долю участия муниципалитетов в капитале. Возможны также сделки SWAP — обмен активов взаимодополняю­щих муниципальных и частных компаний сферы ЖКХ на их налоговые обязательства.

 

И в заключение, какие Ваши выводы являются наиболее актуальными и применимыми для России?

В мире накоплен богатый опыт использования местных налогов для реализации планов территориального развития регионов и муниципалитетов. В своем последнем публичном выступлении на заседании «Меркурий-клуба» 13 января 2015 г. академик Е.М. Примаков призвал Правительство РФ использовать успешный опыт федерального и регионального бюджетного строительства в других странах. По его мнению, для эффективного развития государства необходимо изменить положение местного самоуправления, для чего следует «четко определить его организационные и финансовые основы, распределить полномочия и финансовые ресурсы между местным самоуправлением и регионом. В России более чем 22 тысячи муниципальных образований от крупного города до небольшого сельского поселения. Весьма важен отказ российского руководства от универсального подхода с определением тех социально-экономических функций, которые закрепляются за муниципалитетами. Это особенно относится к сельским поселениям, местные власти в которых практически не дееспособны».

В современных условиях ограниченные возможности по проведению собственной налоговой политики не позволяют органам местного самоуправления успешно решать возложенные на них задачи в интересах граждан. Муниципалитеты в России фактически не участвуют в процессе приватизации. Усилия местных органов власти должны быть направлены на проведение активной хозяйственной политики, всемерную поддержку малого и среднего бизнеса, достижение на ее основе увеличения доходной части местного бюджета. Однако это отнюдь не означает отказ вышестоящих уровней государственного управления от жесткого контроля за расходами региональных и местных бюджетов, пресечения коррупции на местах. Каждый рубль собранных местных налогов должен быть использован только по назначению, в первую очередь для развития жизненной среды местного населения. В этом плане грядущая налоговая реформа в России должна предусматривать определенную децентрализацию налоговых поступлений в интересах регионов при обеспечении безусловно целевого использования получаемых таким образом дополнительных доходов. Многое будет зависеть и от активности самих жителей, от их участия в процессах самоуправления и создания комфортной среды для проживания.

Поделиться...